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中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發
《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》
及《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》

[福建日報][本網]   2016-08-23 00:01   字號:T  |  T     廢止,失效( 宣布失效)
  新華社北京8月22日電 近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》及《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》,并發出通知,要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

  《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》全文如下。

  黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,黨中央、國務院就加快推進生態文明建設作出一系列決策部署,先后印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》。黨的十八屆五中全會提出,設立統一規范的國家生態文明試驗區,重在開展生態文明體制改革綜合試驗,規范各類試點示范,為完善生態文明制度體系探索路徑、積累經驗。開展國家生態文明試驗區建設,對于凝聚改革合力、增添綠色發展動能、探索生態文明建設有效模式,具有十分重要的意義。

  一、總體要求

  (一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,認真落實黨中央、國務院決策部署,堅持尊重自然順應自然保護自然、發展和保護相統一、綠水青山就是金山銀山、自然價值和自然資本、空間均衡、山水林田湖是一個生命共同體等理念,遵循生態文明的系統性、完整性及其內在規律,以改善生態環境質量、推動綠色發展為目標,以體制創新、制度供給、模式探索為重點,設立統一規范的國家生態文明試驗區(以下簡稱試驗區),將中央頂層設計與地方具體實踐相結合,集中開展生態文明體制改革綜合試驗,規范各類試點示范,完善生態文明制度體系,推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。

  (二)基本原則

  ——堅持黨的領導。落實黨中央關于生態文明體制改革總體部署要求,牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,實行生態文明建設黨政同責,各級黨委和政府對本地區生態文明建設負總責。

  ——堅持以人為本。著力改善生態環境質量,重點解決社會關注度高、涉及人民群眾切身利益的資源環境問題,建設天藍地綠水凈的美好家園,增強人民群眾對生態文明建設成效的獲得感。

  ——堅持問題導向。勇于攻堅克難、先行先試、大膽試驗,主要試驗難度較大、確需先行探索、還不能馬上推開的重點改革任務,把試驗區建設成生態文明體制改革的“試驗田”。

  ——堅持統籌部署。協調推進各類生態文明建設試點,協同推動關聯性強的改革試驗,加強部門和地方聯動,聚集改革資源、形成工作合力。

  ——堅持改革創新。鼓勵試驗區因地制宜,結合本地區實際大膽探索,全方位開展生態文明體制改革創新試驗,允許試錯、包容失敗、及時糾錯,注重總結經驗。

  (三)主要目標。設立若干試驗區,形成生態文明體制改革的國家級綜合試驗平臺。通過試驗探索,到2017年,推動生態文明體制改革總體方案中的重點改革任務取得重要進展,形成若干可操作、有效管用的生態文明制度成果;到2020年,試驗區率先建成較為完善的生態文明制度體系,形成一批可在全國復制推廣的重大制度成果,資源利用水平大幅提高,生態環境質量持續改善,發展質量和效益明顯提升,實現經濟社會發展和生態環境保護雙贏,形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局,為加快生態文明建設、實現綠色發展、建設美麗中國提供有力制度保障。

  二、試驗重點

  (一)有利于落實生態文明體制改革要求,目前缺乏具體案例和經驗借鑒,難度較大、需要試點試驗的制度。建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度,健全自然資源資產管理體制,編制自然資源資產負債表;構建協調優化的國土空間開發格局,進一步完善主體功能區制度,以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,推進“多規合一”,實現自然生態空間的統一規劃、有序開發、合理利用等。

  (二)有利于解決關系人民群眾切身利益的大氣、水、土壤污染等突出資源環境問題的制度。建立統一高效、聯防聯控、終身追責的生態環境監管機制;建立健全體現生態環境價值、讓保護者受益的資源有償使用和生態保護補償機制等。

  (三)有利于推動供給側結構性改革,為企業、群眾提供更多更好的生態產品、綠色產品的制度。探索建立生態保護與修復投入和科技支撐保障機制,構建綠色金融體系,發展綠色產業,推行綠色消費,建立先進科學技術研究應用和推廣機制等。

  (四)有利于實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化的制度。建立資源總量管理和節約制度,實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動;厘清政府和市場邊界,探索建立不同發展階段環境外部成本內部化的綠色發展機制,促進發展方式轉變;建立生態文明目標評價考核體系和獎懲機制,實行領導干部環境保護責任和自然資源資產離任審計;健全環境資源司法保護機制等。

  (五)有利于體現地方首創精神的制度。試驗區根據實際情況自主提出、對其他區域具有借鑒意義、試驗完善后可推廣到全國的相關制度,以及對生態文明建設先進理念的探索實踐等。

  三、試驗區設立

  (一)統籌布局試驗區。綜合考慮各地現有生態文明改革實踐基礎、區域差異性和發展階段等因素,首批選擇生態基礎較好、資源環境承載能力較強的福建省、江西省和貴州省作為試驗區。今后根據改革舉措落實情況和試驗任務需要,適時選擇不同類型、具有代表性的地區開展試驗區建設。試驗區數量要從嚴控制,務求改革實效。

  (二)合理選定試驗范圍。單項試驗任務的試驗范圍視具體情況確定。具備一定基礎的重大改革任務可在試驗區內全面開展;對于在試驗區內全面推開難度較大的試驗任務,可選擇部分區域開展,待條件成熟后在試驗區內全面開展。

  四、統一規范各類試點示范

  (一)整合資源集中開展試點試驗。根據《生態文明體制改革總體方案》部署開展的各類專項試點,優先放在試驗區進行,統籌推進,加強銜接。對試驗區內已開展的生態文明試點示范進行整合,統一規范管理,各有關部門和地區要根據工作職責加強指導支持,做好各項改革任務的協調銜接,避免交叉重復。

  (二)嚴格規范其他各類試點示范。自本意見印發之日起,未經黨中央、國務院批準,各部門不再自行設立、批復冠以“生態文明”字樣的各類試點、示范、工程、基地等;已自行開展的各類生態文明試點示范到期一律結束,不再延期,最遲不晚于2020年結束。

  五、組織實施

  (一)制定實施方案。試驗區所在地黨委和政府要加強組織領導,建立工作機制,研究制定細化實施方案,明確改革試驗的路線圖和時間表,確定改革任務清單和分工,做好年度任務分解,明確每項任務的試驗區域、目標成果、進度安排、保障措施等。各試驗區實施方案按程序報中央全面深化改革領導小組批準后實施。

  (二)加強指導支持。各有關部門要根據工作職責,加強對試驗區各項改革試驗工作的指導和支持,強化溝通協作,加大簡政放權力度。涉及機構改革和職能調整的,中央編辦要會同有關部門指導省級相關部門統籌部署推進。中央宣傳部要會同有關部門和地區認真總結宣傳生態文明體制改革試驗的新進展新成效,加強法規政策解讀,營造有利于生態文明建設的良好社會氛圍。軍隊要積極參與駐地生態文明建設,加強軍地互動,形成軍地融合、協調發展的長效機制。試驗區重大改革措施突破現有法律、行政法規、國務院文件和國務院批準的部門規章規定的,要按程序報批,取得授權后施行。

  (三)做好效果評估。試驗區所在地黨委和政府要定期對改革任務完成情況開展自評估,向黨中央、國務院報告改革進展情況,并抄送有關部門。國家發展改革委、環境保護部要會同有關部門組織開展對試驗區的評估和跟蹤督查,對于試行有效的重大改革舉措和成功經驗做法,根據成熟程度分類總結推廣,成熟一條、推廣一條;對于試驗過程中發現的問題和實踐證明不可行的,要及時提出調整建議。

  (四)強化協同推進。試驗區以外的其他地區要按照本意見有關精神,以試驗區建設的原則、目標等為指導,加快推進生態文明制度建設,勇于創新、主動改革;通過加強與試驗區的溝通交流,積極學習借鑒試驗區好的經驗做法;結合本地實際,不斷完善相關制度,努力提高生態文明建設水平。

  各有關地區和部門要充分認識試驗區建設的重大意義,按照本意見要求,統一思想、密切配合,注重實效、扎實工作,切實協調解決有關困難和問題,重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告。

  《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》主要內容如下。

  為貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設和生態文明體制改革的總體部署,進一步發揮福建省生態優勢,深入開展生態文明體制改革綜合試驗,建設國家生態文明試驗區,制定本實施方案。

  一、重大意義

  (一)探索生態文明建設新模式。福建省是我國南方地區重要的生態屏障,生態文明建設基礎較好,多年來持之以恒實施生態省戰略,在生態文明體制機制創新方面進行了一系列有益探索,取得了積極成效,具備良好工作基礎。按照整體協調推進和鼓勵試點先行相結合的原則,支持福建省建設國家生態文明試驗區,整合規范現有相關試點示范,推動一些難度較大、確需先行探索的重點改革任務在福建省先行先試,有利于更好地發揮福建省改革“試驗田”作用,探索可復制、可推廣的有效模式,引領帶動全國生態文明體制改革。

  (二)培育加快綠色發展新動能。綠水青山就是金山銀山,保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力。福建省生態優勢比較明顯,但也面臨加快發展與資源環境約束趨緊的壓力,現有資源環境制度難以適應轉方式調結構、推動綠色發展的需要。支持福建省建設國家生態文明試驗區,將綠色發展理念融入發展各領域各環節,有利于樹立節約資源和保護環境的綠色導向,構建促進綠色發展的體制機制,推動供給側結構性改革,匯聚改革動力,激發市場活力,將福建省的生態優勢進一步轉化為發展優勢,推進形成綠色生產生活方式,為加快經濟社會發展提供綠色新動能。

  (三)開辟實現綠色惠民新路徑。良好生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉。福建省生態環境良好,但也面臨全國普遍存在的結構性生態環境問題。支持福建省建設國家生態文明試驗區,探索構建以改善生態環境質量為導向的環境治理體系和生態保護機制,有利于加快補齊生態環境短板,解決好人民群眾感受最直觀、反映最強烈的突出生態環境問題,建設天更藍、地更綠、水更凈的美麗家園,讓人民群眾共建共享更多綠色福祉,實現綠色富省、綠色惠民。

  二、總體要求

  (一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,認真落實黨中央、國務院決策部署,充分發揮福建省生態優勢,突出改革創新,堅持解放思想、先行先試,以率先推進生態文明領域治理體系和治理能力現代化為目標,以進一步改善生態環境質量、增強人民群眾獲得感為導向,集中開展生態文明體制改革綜合試驗,著力構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系,努力建設機制活、產業優、百姓富、生態美的新福建,為其他地區探索改革路徑、為美麗中國建設作出應有貢獻。

  (二)戰略定位

  國土空間科學開發的先導區。開展省級空間規劃編制試點,推進“多規合一”省域全覆蓋,健全國土空間開發保護制度,劃定并嚴守生態保護紅線,加快構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間治理體系。

  生態產品價值實現的先行區。積極推動建立自然資源資產產權制度,推行生態產品市場化改革,建立完善多元化的生態保護補償機制,加快構建更多體現生態產品價值、運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的制度體系。

  環境治理體系改革的示范區。完善流域和海洋生態環境治理機制,建立農村環境治理體系,健全防災減災體系,完善環境管理制度,健全環境資源司法保護機制,加快構建監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系。

  綠色發展評價導向的實踐區。探索建立生態文明建設目標評價考核制度,開展自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源資產離任審計和生態系統價值核算試點,加快構建充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核體系。

  (三)主要目標。經過積極探索、開拓創新,力爭到2017年,試驗區建設初見成效,在部分重點領域形成一批可復制、可推廣的改革成果。到2020年,試驗區建設取得重大進展,為全國生態文明體制改革創造出一批典型經驗,在推進生態文明領域治理體系和治理能力現代化上走在全國前列,國土空間開發保護制度趨于完善,基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的省域國土空間體系;多元化的生態保護補償機制基本健全,歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立,生態產品價值得到充分實現;生態環境監管能力顯著增強,城鄉一體、陸海統籌的環境治理體系基本形成;激勵約束并重、系統完整的生態文明績效評價考核和責任追究制度得到普遍施行,資源節約和環境友好的綠色發展導向牢固樹立。

  通過試驗區建設,生態環境質量持續改善,到2020年,主要水系水質優良比例總體達90%以上,重要江河湖泊水功能區水質達標率達到86%以上,近岸海域達到或優于二類水質標準的面積比例達到81%以上,23個城市空氣質量優良天數比例達到90%以上,森林覆蓋率達到66%以上,福建的天更藍、地更綠、水更凈、環境更好,人民群眾獲得感進一步增強,生態文明建設水平與全面建成小康社會相適應,形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

  三、重點任務

  (一)建立健全國土空間規劃和用途管制制度

  開展省級空間規劃編制試點。以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,推進“多規合一”。2016年,研究出臺福建省市縣空間規劃編制辦法,形成統一用地分類標準、數據坐標系統、空間管控分區和用途管制措施等方面基礎規范;研究制定省級空間規劃試點工作實施方案,重點推進霞浦縣-寧德市、永安市-三明市、永春縣-泉州市等地區空間規劃編制試點,探索省級空間規劃編制技術路徑。2017年,指導推動全省所有市縣實行“多規合一”,探索完善上下結合的空間規劃層級疊合路徑,編制福建省域空間規劃;研究制定省級空間規劃編制辦法,探索構建以市縣級行政區為單元的空間治理體系。以“多規合一”為契機,構建統一的空間規劃基礎信息平臺,推動多部門規劃信息的互通共享和業務管理的銜接協調,促進投資項目優化布局和并聯審批,實現行政審批流程再造,提高行政效率,形成宜業宜居的空間規劃管理制度環境,釋放“多規合一”改革紅利。

  建立建設用地總量和強度雙控制度。簡化用地指標控制體系,調整按行政區和用地基數分配指標的做法,2017年研究出臺福建省建設用地總量控制和減量化管理方案,強化城鄉規劃、土地利用總體規劃和年度計劃管控力度,從嚴控制新增建設用地總量。加強土地利用規劃“三界四區”(規模邊界、擴展邊界、禁建邊界,允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區)和城鄉規劃“三區四線”(禁止建設區、限制建設區、適宜建設區,綠線、藍線、紫線、黃線)管理,做好對接,落實土地用途管制。強化節約集約用地激勵和約束機制,健全各類建設用地標準體系,進一步完善單位地區生產總值新增建設用地考核辦法,控制建設用地低效擴張,提高土地利用效率。

  健全國土空間開發保護制度。完善基于主體功能定位的國土開發利用差別化準入制度,在重點生態功能區實行產業準入負面清單。2016年完成全省陸域和海洋生態保護紅線劃定工作,既劃定區域紅線,又根據森林、濕地、海洋等生態系統的特點設定數量紅線,建立紅線管控制度,強化對重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域的有效保護,在與相關規劃充分銜接的基礎上,將生態系統保護和生態功能恢復任務落實到具體區域和具體地塊,到2017年基本形成涵蓋全省各類生態保護系統、管理有機銜接的生態管控格局,確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變,擴大自然保護區面積。同步開展永久基本農田、城市開發邊界劃定工作,按照城鎮由大到小、空間由近及遠、耕地質量等別和地力等級由高到低的順序,將大城市和特大城市周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田,并落地到戶、上圖入庫,嚴格實施永久保護,確保面積不減少、質量不下降、用途不改變。建立完善自然岸線保有率和圍填海總量控制制度,對海岸線實行分類分級管理。

  推進國家公園體制試點。將武夷山國家級自然保護區、武夷山國家級風景名勝區和九曲溪上游保護地帶作為試點區域,2016年出臺武夷山國家公園試點實施方案,整合、重組區內各類保護區功能,改革自然保護區、風景名勝區、森林公園等多頭管理體制,堅持整合優化、統一規范,按程序設立由福建省政府垂直管理的武夷山國家公園管理局,對區內自然生態空間進行統一確權登記、保護和管理。根據保護對象敏感度、瀕危度、分布特征,結合居民生產生活需要對試點區進行分區,劃定特別保護區、嚴格控制區、生態修復區和傳統利用區,確保核心保護區不變動、保護面積不減少、保護強度不降低,到2017年形成突出生態保護、統一規范管理、明晰資源權屬、創新經營方式的國家公園保護管理模式。

  (二)健全環境治理和生態保護市場體系

  培育環境治理和生態保護市場主體。探索利用市場化機制推進生態環境保護,2016年研究出臺福建省培育環境治理和生態保護市場主體的實施意見。建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場機制,推廣政府和社會資本合作模式,推行環境污染第三方治理、合同能源管理和合同節水管理。加快培育壯大一批環保產業龍頭企業,支持擁有核心技術或拳頭產品的龍頭企業向環保服務領域拓展,成立綜合性環境服務集團公司,提供第三方治理服務。探索建立限期第三方治理機制,對排放污染物超過規定標準或總量控制要求、存在嚴重環境污染隱患且拒不自行治理的違法排污企業,實施強制委托第三方治理。實施河流管養制度,實行河流管養分離,培育一批專業化、社會化的養護隊伍。

  建立用能權交易制度。繼續推進水泥、火電行業節能量交易試點工作,力爭2017年出臺福建省用能權有償使用和交易方案,將節能量交易調整為基于能源消費總量控制下的用能權交易,率先開展用能權交易試點。加快推進用能權交易系統、測量與核準體系建設,建立用能權初始分配制度和用能權交易平臺,規范用能權出讓方式,推動開展跨區域用能權交易。

  建立碳排放權交易市場體系。支持福建省深化碳排放權交易試點,出臺福建省碳排放權交易實施細則,擴大參與碳排放權交易行業范圍,建立碳排放信息報告和核查、碳排放權配額管理和分配、碳排放權交易運行等主要制度體系,設立碳排放權交易平臺,開展碳排放權交易,實現與全國碳排放權交易市場的對接。支持福建省開展林業碳匯交易試點,研究林業碳匯交易規則和操作辦法,探索林業碳匯交易模式。

  完善排污權交易制度。總結造紙、水泥等8個行業推行排污權有償使用和交易試點經驗,逐步擴大試點范圍,完善儲備制度,建立排污權儲備體系,力爭2018年在全省所有工業排污企業全面推行排污權交易制度。探索推進流域內跨行政區排污權交易。開發排污權金融屬性,增強排污權流動性和融資能力,大力發展排污權二級市場,推行排污權抵押貸款等融資模式。

  構建綠色金融體系。積極推動綠色金融創新,2017年研究出臺福建省建立綠色金融制度體系方案。鼓勵金融機構加大綠色信貸發放力度,探索建立財政貼息、助保金等綠色信貸扶持機制,明確貸款人的盡職免責要求和環境保護法律責任。支持符合條件的銀行業金融機構打造綠色金融集團,建立綠色金融專業化經營體系。支持海峽股權交易中心統一建設用能權、碳排放權、排污權交易平臺,不斷提升服務水平,打造全國重要的綜合性資源環境生態產品交易市場。支持金融機構和企業發行綠色債券,鼓勵綠色信貸資產證券化。大力發展綠色租賃、綠色信托,支持設立各類綠色發展基金并實行市場化運作。實施企業環境信用評價制度,在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度,2016年年底前出臺福建省環境污染強制責任保險制度方案。探索建立政府節能環保信息對金融機構的共享機制,支持金融機構加強環境風險識別。完善對節能低碳、生態環保項目的各類擔保機制,加大風險補償力度。建立企業和金融機構環境信息公開披露制度,建立綠色信貸和綠色債券評級體系,建立公益性的環境成本核算體系和數據庫。

  (三)建立多元化的生態保護補償機制

  完善流域生態保護補償機制。妥善處理流域上下游之間、生態保護者和受益者之間的利益關系,強化流域生態保護補償機制的激勵與約束作用,2017年修訂完善福建省重點流域生態保護補償管理辦法,加大補償力度,資金籌措與地方財力、保護責任、受益程度等掛鉤,資金分配以改善流域水環境質量和促進上游欠發達地區發展為導向,全面建立覆蓋全省、統一規范的全流域生態保護補償機制。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式加大橫向生態保護補償實施力度。支持福建省與廣東省開展汀江-韓江跨省流域生態保護補償試點,建立上下游成本共擔、效益共享、合作共治的跨區域流域生態保護長效機制。

  完善生態保護區域財力支持機制。建立穩定投入機制,綜合考慮不同主體功能區生態功能因素和支出成本差異,切實加大對限制開發區域、禁止開發區域特別是重點生態功能區的財力支持力度。2018年開展綜合性生態保護補償試點,對不同類型、不同領域的生態保護補償資金進行統籌整合,加大對重點生態保護區域的補償力度,使綠水青山的保護者有更多獲得感。支持將福建省閩江、九龍江、汀江源頭和以武夷山-玳瑁山山脈為核心的區域內有關縣(市)調整納入國家重點生態功能區,落實中央財政轉移支付政策。

  完善森林生態保護補償機制。完善生態公益林補償機制,實行省級公益林與國家級公益林補償聯動、分類補償與分檔補助相結合的森林生態效益補償機制。研究建立森林管護費穩步增長機制。深化林權制度改革,著力破解生態保護與林農利益間的矛盾,支持福建省試點將重點生態區位內禁止采伐的商品林通過贖買、置換等方式調整為生態公益林,將重點生態區位外零星分散的生態公益林調整為商品林,促進重點生態區位生態公益林集中連片、森林生態服務功能增強和林農收入穩步增長,實現社會得綠、林農得利。研究探索建立多元化贖買資金籌集機制,2016年起在武夷山市、永安市、沙縣、武平縣、東山縣、永泰縣、柘榮縣等7個縣(市)開展贖買試點,此后逐步擴大試點范圍。在贖買基礎上,探索收儲、置換、改造提升、租賃和入股等多種形式的改革措施。對于重點生態區位內的商品林,在改革后要著力改善和提升其生態功能,實行集中統一管護。

  (四)健全環境治理體系

  完善流域治理機制。全面落實“河長制”,強化水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作屬地責任,實施一河一策,落實河湖管護主體、責任和經費,健全河湖執法體系,完善河湖管護標準體系和監督考核機制,到2018年建立形成河岸生態保護、飲用水水源地保護、地下水警戒保護三條藍線管理制度,實現水清、河暢、岸綠、生態。探索開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點,整合省級有關部門在水環境領域的行政處罰權,構建流域內相關省級部門參加、多種形式的流域水環境保護協作機制。加強跨區域跨部門水質信息溝通,構建流域上下游水量水質綜合監管系統、水環境綜合預警系統,建立上下游聯合交叉執法和突發性污染事故的水量水質綜合調度機制。

  完善海洋環境治理機制。建立流域污染治理與河口及海岸帶污染防治的海陸聯動機制,強化對主要入海河流污染物和重點排污口的監視監測,推進涉海部門之間監測數據共享、定期通報、聯合執法。完善陸源污染物排海總量控制和溯源追究制度,開展九龍江-廈門灣等重點海灣污染物排海總量控制試點,2017年制定污染物排海總量控制目標任務及減排分解方案。建立海洋資源環境承載能力監測評價與預警機制,加強對赤潮、核污染、海上溢油、有毒有害化學品泄漏等突發事件的監測預警、跟蹤監測和應急處置。選取廈門等地探索海洋生態文明建設途徑,開展污染物入海減排治理、海洋生態保護與修復、海洋文化宣傳教育等示范工作。

  建立農村環境治理體制機制。堅持城鄉環境治理并重,建立農村環境整治財政投入機制和管理機制。2016年起開展農村生活污水、垃圾治理三年提升專項行動,因地制宜推進農村污水治理,完善村收集、鄉中轉、縣處理的城鄉一體化垃圾處理模式,構建鄉級以上財政和村集體補貼、村民付費、社會資本參與的多元化農村環境基礎設施投入運營機制。2017年出臺福建省培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案,采取政府購買服務等扶持措施,推進農村環境污染第三方治理。落實以綠色生態為導向的農業補貼制度,加快推進化肥、農藥、農膜減量化以及畜禽養殖廢棄物資源化和無害化,鼓勵生產使用可降解農膜。健全化肥農藥包裝物、農膜回收貯運加工網絡。繼續深入推廣長汀經驗,完善掛鉤幫扶水土流失治理重點縣制度,探索水土流失治理企業化運作,實現水土流失治理和管護的專業化和規模化。

  健全環境保護和生態安全管理制度。實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度,先行在莆田市開展試點,2017年出臺實施方案,在全省全面實行垂直管理制度。建立完善跨部門環保協調機制,2018年研究出臺福建省環境治理監管職能整合方案,有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量,建立權威統一的環境執法體制。建立環保督察制度,2016年起每兩年對設區市黨委和政府及其有關部門落實環保決策部署、突出環境問題處理及履行環保責任情況進行一次全面督察。建立設區市、縣(市、區)、鄉(鎮、街道)、村(社區)四級環保網格監管體系,2016年起在全省推行環境監管網格化管理。落實突發環境事件應急預案,建立健全覆蓋全省的突發環境事件應急救援網絡,提高與環境風險程度、污染物種類等相匹配的突發環境事件應急處置能力。持續治理“餐桌污染”,建立健全食品安全監管、農產品和水產品質量安全監管體系。健全防災減災救災體制,完善災害調查評價、監測預警、防治應急體系。

  完善環境資源司法保護機制。研究建立環境資源保護行政執法與刑事司法無縫銜接機制,對嚴重違反環境保護、自然資源利用等方面法律法規的行為依法進行處置。健全法院、檢察院環境資源司法職能配置,到2017年實現全省全覆蓋,建立全過程全方位的環境資源司法保護體系。完善“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”生態檢察模式,嚴格依法有序推進環境資源公益訴訟;推進環境資源專門化審判,建立大氣、水、土壤、森林、海洋、礦產等領域的各類環境資源刑事、民商事、行政訴訟及相關非訴訟執行案件的公正高效審理機制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。堅持發展與保護并重、打擊犯罪和修復生態并舉,全面推進生態恢復性司法的應用,推廣延伸生態恢復性司法機制適用領域。完善環境資源多元化糾紛解決機制,使訴訟和非訴訟糾紛解決機制相互配合、相互銜接,形成建設生態文明的強大司法合力。

  完善環境信息公開制度。嚴格執行重污染行業企業環境信息強制公開制度,全面推行大氣和水等環境質量、排污單位和環境執法等環境信息公開。健全環境新聞發言人制度。建設環境信息綜合化管理平臺和信息發布平臺,建立環境數據分級分類開放共享制度。健全舉報制度,充分發揮“12369”環保舉報熱線和網絡平臺作用,公開曝光違法典型案件。完善建設項目環境影響評價信息公開制度,通過公開聽證、網絡征集等形式,充分聽取公眾對重大決策和建設項目的意見。

  (五)建立健全自然資源資產產權制度

  建立統一的確權登記系統。加快推進自然資源調查成果收集整理等基礎性工作,摸清全省各類自然資源生態空間的權屬、位置、面積等信息,建立全省自然資源與地理空間基礎數據庫。探索研究水流、森林、山嶺、荒地、灘涂等各類自然資源產權主體界定的辦法,2016年年底前先行在晉江市開展自然資源資產統一確權登記試點。2017年出臺福建省自然資源統一確權登記辦法,探索以不動產統一登記為基礎,建立統一的自然資源資產登記平臺,明確組織模式、技術方法和制度規范,到2020年完成全省自然生態空間統一確權登記工作。適時推進福建省自然資源統一確權登記地方立法。

  建立自然資源產權體系。2018年出臺福建省自然資源產權制度改革實施方案,實行權利清單管理,明確各類自然資源產權主體權利,創新自然資源全民所有權和集體所有權的實現形式,除生態功能重要的外,可推動所有權和使用權相分離,明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責,適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能,讓權屬人獲得實實在在的產權收益。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產的有償出讓制度,嚴禁無償或低價出讓,統籌規劃建設自然資源資產交易平臺。

  開展健全自然資源資產管理體制試點。按照所有者和監管者分開、一件事情由一個部門負責的原則,整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責,明確由一個部門并授權其代表國家對在同一國土空間的全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、海域、灘涂等各類自然資源資產統一行使所有權。

  (六)開展綠色發展績效評價考核

  建立生態文明建設目標評價體系。突出經濟發展質量、能源資源利用效率、生態建設、環境保護、生態文化培育、綠色制度等方面指標,2017年建立綠色發展指標體系,作為經濟社會發展綜合評價和市縣黨政領導干部政績考核的重要內容和基礎。綜合考慮各地主體功能定位、資源稟賦、產業基礎、區位特點等,開展生態文明建設評價,2017年起每年將評價結果向社會公開,擴大公眾參與,促進生態文明全社會共建共享。

  建立完善黨政領導干部政績差別化考核機制。完善體現不同主體功能區特點和生態文明要求的市縣黨政領導干部政績考核辦法,突出綠色發展指標和生態文明建設目標完成情況考核,加大資源消耗、環境損害、生態效益等指標權重。根據《福建省主體功能區規劃》,將福建全省市縣劃分為優化開發區、重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區等類型區,對優化開發區主要實行轉變發展方式優先的績效考核;對重點開發區主要實行新型工業化城鎮化水平優先的績效考核;對農產品主產區主要實行農業優先的績效考核,強化對農產品保障能力的評價;對重點生態功能區主要實行生態保護優先的績效考核,強化對提供生態產品能力的評價,不考核地區生產總值等指標。

  探索編制自然資源資產負債表。按照既反映自然資源規模變化也反映自然資源質量狀況的原則,2016年起在長樂市、晉江市、永安市和長汀縣開展自然資源資產負債表編制試點,在試點縣(市)推進土地、林木、水以及海洋等4種主要自然資源資產核算工作,探索建立實物量核算賬戶。研究制定福建省自然資源資產負債表編制方案,明確分類標準和統計規范,2018年起將編制工作推廣到全省所有市縣,定期評估和公布核算結果,并探索編制全省自然資源資產負債表。

  建立領導干部自然資源資產離任審計制度。探索并逐步完善領導干部自然資源資產離任審計制度,2016年起在莆田市和閩清縣、仙游縣、光澤縣開展黨政領導干部自然資源資產離任審計試點,以領導干部任期內轄區森林、海洋、土地和水等自然資源資產變化狀況為基礎,探索構建各領域評價指標體系,根據被審計領導干部任職期限和職責權限,對其履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計評價,明確追責情形和認定程序,依法準確界定被審計領導干部對審計發現問題應承擔的責任。根據試點經驗,2017年年底前出臺福建省黨政領導干部自然資源資產離任審計實施意見,2018年起建立經常性審計制度。加強審計結果運用,各級審計機關受組織部門委托開展領導干部自然資源資產離任審計,并將審計評價結果作為領導干部考核、任免、獎懲的重要依據。

  開展生態系統價值核算試點。以保持良好生態環境質量為目標,探索構建生態系統價值核算體系和核算機制,2016年啟動在沿海的廈門市和山區的武夷山市開展地區尺度的核算試點,探索確定不同生態系統、不同服務功能類型的概念內涵、核算方法和核算技術規范,建立地區實物賬戶、功能量賬戶和資產賬戶,將生態系統價值不降低作為經濟發展的約束條件,實現加快發展和保護生態環境的雙贏,實現百姓富、生態美的有機統一。根據試點情況,適時研究擴大生態系統價值核算地區范圍,探索將有關指標作為實施地區生態保護補償和綠色發展績效考核的重要內容。

  四、保障措施

  (一)加強組織實施。中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態文明體制改革專項小組以及國家發展改革委、環境保護部等有關部門和單位要加強對國家生態文明試驗區(福建)建設的工作指導、政策支持和跟蹤督查,協調解決試驗區建設中的困難和問題。福建省要建立試驗區建設協調推進工作機制,明確專職機構和人員配備,細化任務分工,集中力量抓好本方案的組織實施。駐閩部隊要積極融入試驗區建設,形成軍地共建生態文明的協作機制。加強試驗區建設的法治保障,福建省人大及其常委會、福建省政府可以制定相關地方性法規、政府規章推動試驗區建設,改革措施突破現行法律、行政法規、國務院文件和國務院批準的部門規章規定的,要按程序報批,取得授權后施行。

  (二)著力先行先試。支持福建省大膽探索、開拓創新,著力解決好改革方案同實際結合的問題、利益調整中的阻力問題、推動改革落實的責任擔當問題,聚焦重點難點問題,在體制機制創新上下功夫,把改革措施落準落細落實。健全激勵機制和容錯糾錯機制,既鼓勵創新、表揚先進,也允許試錯、寬容失敗,營造想改革、謀改革、真改革、善改革的濃郁氛圍。

  (三)強化評估推廣。福建省要及時總結生態文明體制改革經驗和成果,加強對改革任務落實情況的跟蹤分析、督促檢查和效果評估,必要時委托第三方機構進行獨立評估。對試行有效的重大改革舉措和成功經驗做法,及時總結推廣到全國其他地區,成熟一條、推廣一條。對試驗過程中發現的問題和實踐證明不可行的舉措,要及時調整,提出相關建議。

  (四)整合試點示范。將已經部署開展的福建省生態文明先行示范區、三明市等全國生態保護與建設示范區、長泰縣等生態文明建設示范區等綜合性生態文明示范區統一整合,以國家生態文明試驗區(福建)名稱開展工作,泰寧縣等國家主體功能區建設試點、廈門國家“多規合一”試點、長汀縣全國生態文明示范工程試點、武夷山國家公園體制試點、長汀縣等國家水土保持生態文明工程、莆田市等全國水生態文明城市建設試點、廈門等國家級海洋生態文明示范區等各類專項生態文明試點示范,統一納入國家生態文明試驗區平臺集中推進,各部門按照職責分工繼續指導推動。

  (五)加強輿論引導。加大試驗區建設宣傳力度,加強對生態文明各項制度內涵和改革方向的解讀和宣傳,普及培育生態文化,提高生態文明意識,倡導綠色發展方式和生活方式,形成崇尚生態文明、合力推進生態文明建設和生態文明體制改革的社會氛圍。

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